Alla memoria di Mimmo C. e Salvatore L.

Per tutte le vittime della Terra dei Fuochi

“Che nessuno dimentichi che nulla sia dimenticato” (O. Bergholtz)

1.1 – Dicembre 1993: vogliamo l’emergenza

Poco prima di essere arrestato per tangenti1, l’allora presidente della regione Campania Ferdinando Clemente di San Luca, firmava, il 10 febbraio 1993, la prima legge regionale per l’attuazione del piano per lo smaltimento dei rifiuti urbani.

Non però in quanto animato da chissà quale spirito ambientalista: la regione Campania era rimasta una delle pochissime regioni a non aver adempiuto a un preciso obbligo comunitario, e perciò l’Italia correva il serio rischio di vedersi applicata la sentenza di condanna della Corte di Giustizia della Comunità (del 31 dicembre 1991) per il ritardo della regione Campania nell’attuare le direttive europee in materia di rifiuti risalenti addirittura al 19752.

Ma, anche se giunto con anni di ritardo rispetto alle normative nazionali ed europee che lo richiedevano, tale provvedimento, se avesse avuto seguito, avrebbe quantomeno evitato la catastrofe del decennio seguente. Infatti, almeno sulla carta, la legge in questione presentava non pochi aspetti positivi. Va ricordato che, all’epoca, il servizio di smaltimento dei rifiuti urbani funzionava in maniera, per così dire, semplicistica: raccolta la “monnezza” dalla strade, da parte del servizio comunale di NU, veniva poi gettata, così com’era, nelle discariche disponibili, a prescindere dalla loro ubicazione (più chiaramente: in una discarica in provincia di Napoli poteva arrivare l’immondizia di un comune della provincia di Caserta e viceversa). In questo modo, ad esempio, si erano create le megadiscariche poi diventate tristemente famose, di Pianura e Tufino. Inoltre, la gestione di tali siti era privata: l’amministrazione pubblica, in sostanza, “noleggiava” lo spazio (cava, invaso che fosse) dove gettare la monnezza. Cosa e come ne venisse fatto dell’immondizia, era affare del privato proprietario del sito. Sempre ammesso, poi, che la discarica fosse stata regolarmente autorizzata: come si ricorda nella proposta di inchiesta parlamentare sui rifiuti3, nel 1990 «in Campania su 459 impianti esistenti ben 316 non avevano alcuna autorizzazione»4.

Il che non vuol dire che tutte le amministrazioni comunali fossero conniventi con interessi illegali o favorissero coscientemente tali interessi; più semplicemente (che non è certo un’attenuante), non si preoccupavano affatto di verificare dove, da chi e come venisse smaltita l’immondizia. L’importante era che venisse tolta dalle strade. Ciò, però, comportava anche una generalizzata tolleranza, sempre ovviamente da parte della polizia municipale e provinciale, dell’inciviltà del “fai da te”: già nel 1995 la Commissione parlamentare d’inchiesta aveva potuto constatare, durante le sue missioni in Campania, «la pratica corrente dell’abbandono selvaggio dei rifiuti lungo le strade, nelle cave, negli alvei dei corsi d’acqua»5.

La legge del 1993 si proponeva innanzi tutto l’ obiettivo ambizioso «di raggiungere nel triennio 1993 – 1995 una riduzione fino al 50 per cento dell’utilizzo delle discariche, grazie in particolare alla raccolta differenziata, al riciclo e riuso dei materiali ed alla compattazione dei rifiuti»6. Non solo: essa disponeva il passaggio al controllo pubblico delle discariche entro il 31 dicembre dello stesso anno; l’obbligo per i Comuni di provvedere (anche qui al massimo entro la fine del 1993) all’individuazione dei siti per le nuove discariche e/o per gli impianti di trattamento dei rifiuti7; l’obbligo della valutazione dell’impianto ambientale per tali siti (la cui localizzazione veniva decisa dalla Giunta regionale in accordo con i comuni); l’obbligo, per la Regione, di predisporre un piano di bonifica dei siti inquinati o saturi entro il settembre dello stesso anno; un censimento delle discariche abusive; l’avvio della raccolta differenziata.

Di non secondaria rilevanza, poi, era il fatto che si ponesse una serie di espliciti vincoli attuativi, sia temporali che di modalità di controllo. Il che avrebbe potuto evitare, o almeno non far assumere loro le dimensioni poi assunte, quasi tutti gli aspetti che hanno in seguito concorso a determinare la catastrofe: da un lato, i tempi vincolanti avrebbero dato scadenze certe sia per la costruzione dei nuovi impianti che per la bonifica dei vecchi; dall’altro, il coinvolgimento decisionale degli enti locali in unione con l’obbligo di far chiudere le discariche esaurite e con l’obbligo del rispetto dei vincoli ambientali e di capienza avrebbero evitato (o almeno, ridotto al minimo) le polemiche e le vere e proprie rivolte che poi si sono avute, causate dalle decisioni commissariali di apertura e/o riutilizzo dei siti, vissute come “imposizioni calate dall’alto” dalle popolazioni locali.

E va infine rilevato che tali obblighi erano estesi anche ai siti esistenti, per i quali, in sostanza, si escludeva il loro illimitato utilizzo, fissato “nel limite di capacità massima e temporale fissato dalla autorizzazione regionale previa valutazione di impatto ambientale”: anche questo era un indubbio (sempre almeno sulla carta) dato positivo della legge, poiché, in sostanza, prevedeva che nessuna discarica, per nessun motivo, poteva più essere utilizzata una volta accertato che il suo utilizzo non era più possibile. Per nessun motivo, però, tranne uno: che si fosse in una situazione di emergenza ufficialmente dichiarata come tale. Ma nessuno, nel 1993, avrebbe potuto anche solo immaginare che “la monnezza”, entro pochi mesi, potesse davvero diventare a norma di legge “un’emergenza”. Cosa che invece accade tra il maggio e il dicembre del 1993, col concorso determinante del successore di Clemente di San Luca alla guida della Regione.

Infatti, dimessosi Clemente di San Luca nel marzo 1993, ovviamente avrebbe dovuto essere compito della nuova giunta di centrosinistra, guidata dal popolare Giovanni Grasso, attuare la legge in questione. Ed invece, proprio Grasso, il 10 novembre 1993, «formalizzava la richiesta di provvedimenti straordinari atti a fronteggiare con tempestività le situazione di grave rischio igienico, sanitario ed ambientale venutasi a creare a seguito della chiusura o saturazione delle discariche esistenti sul territorio campano»8. Il mese dopo, «nella delibera del 17 dicembre 1993 della giunta regionale della Campania, veniva fatto presente che circa i 2/3 della produzione di rsu (acronimo di “rifiuti solidi urbani”, NdA) ed assimilabili vengono smaltiti presso discariche gestite da ditte private i cui impianti di smaltimento, ubicati in provincia di Napoli e Caserta, sono in via di esaurimento delle capacità autorizzate e del periodo temporale di validità delle autorizzazioni temporali»9.

La situazione evidenziata da Grasso era sta però determinata non da fattori od eventi imprevedibili o improvvisi, ma da uno strano e apparentemente inspiegabile atteggiamento dello stesso Grasso e della sua giunta: della legge del 1993 si tralascia di adempiere agli obblighi, pure tassativi, riguardanti l’attuazione del piano di smaltimento e si attua solo la parte concernente il passaggio al controllo pubblico delle discariche: vanno cioè verso la chiusura, o per mancato rinnovo delle autorizzazioni o per saturazione. Una scelta incomprensibile: era evidente che, portando alla chiusura le discariche operanti in assenza dell’alternativa prevista dalla legge (il piano da attuarsi), ci si sarebbe trovati nel giro di pochi mesi di fronte al dramma di tutto il decennio seguente: dove mettere “la monnezza” della Campania.

Insomma, ciò che è accaduto in seguito ha fatto dimenticare un fatto di non poca importanza: Grasso, e la sua Giunta, hanno avuto una parte non irrilevante di responsabilità nella genesi della catastrofe. Se avessero voluto (e comunque avrebbero dovuto tentare, essendo obbligati dalla legge), avrebbero potuto benissimo evitare la richiesta di intervento straordinario, mettendo in atto immediatamente la legge del febbraio 1993. E’ vero che il tempo a disposizione era ridotto, e quindi avrebbero dovuto procedere, per così dire, “a tappe forzate”; ma è altrettanto vero che i termini temporali, per i vari adempimenti previsti, potevano realisticamente essere rispettati. La giunta Grasso, infatti, entra in carica nel maggio del 1993, mentre tutti i vincoli temporali indicati nel testo della legge non andavano oltre i sei mesi: e dunque, potevano essere tutti rispettati tra il maggio e il dicembre 1993. E comunque, va ribadito, per la Giunta Grasso era un preciso obbligo di legge almeno avviare le procedure. Un esempio, ma particolarmente significativo: la legge (art. 6) prevedeva che Comuni e comunità montane dovessero costituire i “consorzi di bacino”, cioè gli enti di gestione degli impianti, entro 6 mesi dalla data dell’entrata in vigore delle legge; in caso contrario, e, recita testualmente la legge (comma 4) “ove i comportamenti omissivi degli Enti obbligati determinino grave pregiudizio della tutela della salute pubblica o dell’ ambiente”, la Giunta poteva provvedere autoritativamente entro i 90 giorni successivi alla scadenza. Dunque, Grasso e la sua giunta potevano e dovevano intervenire su questo punto. Ma non l’hanno fatto. Dunque, entro al massimo gli inizi di settembre del 1993, Grasso avrebbe potuto (e comunque dovuto: stante l’obbligo vincolante sancito all’art. 4 comma 3) attivare gli organismi preposti alla “raccolta dei dati” e proporre la Consiglio regionale il piano definitivo (art. 13 comma 2). Che, invece, non solo viene con tutta calma predisposto solo due anni dopo, a regione già commissariata; ma per di più viene presentato in consiglio regionale il 3 marzo 1995, quando cioè sono ormai prossime le elezioni regionali. Come non bastasse, il piano viene bocciato dal consiglio regionale. Cioè, particolare di decisiva importanza, è la maggioranza di centrosinistra a bocciare il piano presentato dal suo presidente.

Insomma: giunta, presidente e consiglio regionale tra il 1993 e il 1995 non solo non fanno niente. Fanno invece di tutto per (continuare a) essere commissariati.

Più chiaramente: poiché restavano in vigore gli obblighi di chiusura delle discariche private e il termine di scadenza delle concessioni, la legge si stava rivelando paradossalmente non solo completamente inutile, ma addirittura dannosa, proprio perché non messa in atto in tutte le sue disposizioni. E perciò col risultato di cui si è detto: di non riuscire a evitare la chiusura delle discariche, per ovvia saturazione delle stesse, senza che fossero state approntate le nuove. Né, tantomeno, che si iniziasse anche solo a parlare di impianti. Come ricorda la relazione del 1995 della Commissione parlamentare, «la dichiarazione dello stato di emergenza teneva anche conto del fatto che le autorizzazioni regionali per la maggior parte delle discariche erano scadute sin dal dicembre 1993»10.

Conferma questa, appunto del fatto che Grasso aveva applicato la legge del 1993 solo per quanto concerneva l’obbligo di mancato rinnovo della concessioni.

Ma questa situazione era stata sostanzialmente causata dal fatto che la giunta Grasso nei sette mesi di (riprendendo le parole della Commissione) “attuazione di tempi tecnici”, non aveva nemmeno provato a tentare una qualche “attuazione”: che, forse, non sarebbe bastata ad un sufficiente e completo avvio del piano; ma sicuramente ad evitare l’emergenza.

In effetti, pur se implicitamente e, per così dire, “tra le righe”, ciò viene fatto intendere nel 1997 anche dall’allora prefetto di Napoli Giuseppe Romano, il quale di fronte alla Commissione Parlamentare, accennava in modo al tempo stesso generico e allusivo a non meglio precisate “discrasie procedurali” quali cause (o concause) della tragedia: «la situazione dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nell’ambito delle province di questa regione aveva assunto contorni di pressante emergenza, in relazione all’imminente scadenza (31 dicembre 1993) – in alcuni casi all’avvenuta scadenza – delle autorizzazioni alle discariche esistenti sul territorio, ed ai contenuti della legge regionale 10 febbraio 1993, n. 10, finalizzata al passaggio dal sistema privatistico, che fino ad allora aveva caratterizzato la realizzazione e la gestione degli impianti di smaltimento, a quello della gestione pubblica delle discariche stesse per mezzo dei soggetti attuatori del piano regionale (comuni, consorzi di comuni, comunità montane). Le discrasie procedurali connesse agli adempimenti necessari per l’approntamento da parte della regione del piano preliminare allegato alla citata legge, avevano dato luogo, alla vigilia della scadenza delle autorizzazioni in parola, ad uno stato di fatto di particolare gravità, lasciando privo di ogni regolamentazione il settore, con il rischio che la chiusura della discarica avvenisse senza previsione di alternative immediate e senza soluzioni di continuità»11.

Per quanto palesemente implicite e oltremodo allusive, le parole di Romano non sembrano lasciare dubbi: ma nessuno dei componenti della Commissione chiese al Prefetto cosa volesse intendere con le due parole “discrasie procedurali”, né, tantomeno, quali procedure in dettaglio fossero entrate “in discrasia” fra loro; né, ancora, nessuno della Commissione ha mai ritenuto di indagare ulteriormente su tali “discrasie” (magari chiedendolo ad altri); appare però comunque evidente che, anche solo per restare al significato del termine “discrasia”, non si vede cosa altro Romano volesse intendere, se non che era stata attuata unicamente una certa procedura senza collegarla alle altre.

Non meno allusive apparivano le affermazioni di Romano riguardo alle imminenti chiusure delle discariche “senza previsione di alternative immediate”: implicitamente, il prefetto stava facendo osservare che chi avrebbe dovuto e potuto attuare tali “alternative immediate” non lo aveva fatto; e questo “qualcuno” non poteva essere che la Regione (visto che oltretutto il commissariamento non c’era ancora).

Grasso, insomma, di tutta la legge del febbraio 1993 si limita ad applicare solo un comma di un articolo, il secondo dell’art. 17: quello, appunto, che gli consentiva di continuare l’utilizzo delle discariche in deroga. Disinteressandosi di tutto il resto.

Pare dunque evidente che Giovanni Grasso e la sua Giunta decisero deliberatamente di andare verso la dichiarazione dello stato d’emergenza. Sarebbe stato interessante sapere perché; o almeno, perché di tutte le disposizioni contenute nella legge del 1993, nessuna, tranne quella suddetta, era stata concretamente applicata; ma, stranamente, né Grasso, né nessun altro esponente della sua Giunta verrà mai ascoltato dalla Commissione Parlamentare d’inchiesta.

1 Viene arrestato il 4 maggio 1993 con l’accusa di aver intascato una tangente di 200 milioni di lire da uno dei più importanti costruttori napoletani.

2 Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato, La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai commissari straordinari del governo, deliberazione n. 1/2005/g, 2007, in www.cortedeiconti.it, p. 19.

3 Presentata congiuntamente al Senato e alla Camera da deputati e senatori di Centrosinistra il 23 marzo 1995. Tra i proponenti l’attuale Presidente della Repubblica Mattarella (che però non ha mai fatto parte della Commissione). La Commissione iniziò i suoi lavori il 27 luglio 1995.

4 Proposta di inchiesta parlamentare, Istituzione di una commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, doc. n. 26, 23 marzo 1995, in www.camera.it, p. 2.

5 Commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, XII legislatura, Relazione trimestrale, doc. 22-bis n. 1, 21 dicembre 1995, p. 10.

6 Commissione Parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, XIII legislatura, Relazione sulla Campania, (Relatore: on. Massimo Scalia), approvata nella seduta dell’8 luglio 1998, doc. XIII n. 12, 1998, p. 11.

7 Anche se, limitandosi a delineare i contorni generali del piano, la legge non precisava quale tipologia di impianti avrebbe dovuto essere realizzata: se, cioè, inceneritori o termovalorizzatori, ecc.

8 Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, Documento sull’istituto del commissariamento per l’emergenza rifiuti (Relatore: sen. Giuseppe Specchia), XIII legislatura, doc. 23 n. 52, approvato nella seduta del 21 dicembre 2000, p. 22, in www.documenti.camera.it

9 Ibidem.

10 Commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, XII legislatura, Relazione trimestrale, cit., p. 11.

11 Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, XIII legislatura, Missione in Campania – Napoli del 16/09/97, audizione del Prefetto di Napoli dott. Giuseppe Romano, in www.parlamento.it. Giuseppe Romano era ascoltato in quanto terzo Commissario all’emergenza Rifiuti.