Se il lettore non ci capirà niente si consoli: manco fior di giuristi c’hanno capito niente

4.1 Inizia l’orgia delle deroghe

Se bene o male la scelta del commissariamento poteva essere (e fu) in qualche modo giustificata, praticamente del tutto indifendibile apparvero (ed appaiono) invece l’enorme (ed abnorme) ampiezza di poteri conferiti da Ciampi al commissario straordinario coi provvedimenti del 1994.

Anche in questo caso, non si tratta di astratte e cavillose dispute tecnico-procedurali: pressoché tutto ciò che è stato poi imputato all’azione del commissariato (abbia avuto o meno valenza penale), dallo spreco di risorse alla localizzazione degli impianti, dalla apertura e/o riapertura di discariche e relative rivolte delle popolazioni locali alle stesse scelte tecnologiche, è stato in sostanza legittimato o comunque normativamente fondato su tale enorme ed abnorme estensione dei poteri del commissario; e, contestualmente, su un ricorso anch’esso enorme ed abnorme alla possibilità di derogare da una quantità sterminata di leggi.

Sia le relazioni della Corte dei Conti, che quelle della Commissione parlamentare di inchiesta hanno più volte sottolineato la centralità di questo aspetto, da cui sono derivati non pochi problemi di attribuzioni di poteri (e di responsabilità, ma soprattutto irresponsabilità) nella mancata soluzione delle problematiche relative alla gestione dei rifiuti. Non a caso, la Commissione, ma a disastro oramai in corso, avrebbe sottolineato che «il problema di maggior rilievo è quello relativo all’ambito dei poteri commissariali. Innanzitutto si deve sottolineare come i principi costituzionali e quelli generali dell’ordinamento costituiscono limiti ai poteri derogatori, espressamente conferiti al commissario straordinario, il quale può emanare i provvedimenti opportuni e necessari per fronteggiare i particolari eventi, sostituendosi agli enti pubblici che, nella situazione di ordinarietà, sono titolari dei diritti, poteri e funzioni nelle diverse materie che si trovano ad essere coinvolte dall’azione del Commissario»1.

Vero è che questo contesto non è stato certo interamente creato dai decreti del 1994; essi, però, sono stati senza alcun dubbio alla base, dal punto di vista tecnico-procedurale, di questa sorta di “degenerazione” normativa e di attribuzione di poteri di cui negli anni e decenni seguenti si è indiscutibilmente abusato ogni oltre limite (come si vedrà nella prossime puntate): sia da parte del Governo che del Commissariato, per cui l’emergenza giustificava e legittimava pressoché ogni tipo di deroga; non solo dalle leggi nazionali, ma persino dalle stesse ordinanze riguardanti l’emergenza campana.

Si è cioè avuto il risultato grottesco per cui, poiché ogni ordinanza governativa doveva avere, ai sensi della legge 225/92 una valenza breve e esplicitamente fissata, a partire da queste prime due del 1994, e fino al 2008, sono state emesse 120 ordinanze (del Governo e/o, in seguito della Protezione Civile)2, ognuna delle quali non aboliva o sostituiva la precedente ma “derogava” e/o ampliava questo o quel potere di deroga o di intervento del commissariato fissato da un’ordinanza precedente.

Un’autentica novità giuridica, senza pari in Occidente, definita da un autorevole amministrativista il sistema delle “deroghe alle deroghe”, con addirittura «provvedimenti che … hanno derogato ai decreti legge e alle ordinanze emanati pochi settimane e persino pochi giorni prima»3.

Così, al di là delle intenzioni di Ciampi e del suo governo (che comunque non possono certo essere sospettati di aver volutamente perseguito la “degenerazione” suddetta), i provvedimenti dell’11 febbraio 1994, soprattutto l’opcm, invece di costituire un quadro normativo efficace e risolutivo, ebbero il risultato esattamente opposto: infatti è proprio su di essi e a partire da essi che si sarebbe creato, negli anni seguenti, sia quell’incredibile groviglio di ogni genere di atti normativi che ha permesso la vera e propria “legittimazione dell’emergenza continua”; sia la giustificazione di comportamenti forse non penalmente perseguibili, ma di certo eticamente e politicamente più che censurabili (come gli innumerevoli episodi di autentica dilapidazione di denaro pubblico, di cui si dirà più avanti).

Infatti l’opcm in questione, a fianco di un rispetto si può dire scrupoloso dei limiti e dell’ambito di intervento dei poteri attribuibili al commissario, sulla base della legge 225/92, enumera(va) una serie impressionante di leggi e decreti (10) cui il commissario poteva derogare; per di più tutti, tranne uno, derogabili integralmente.

Non solo: tra i provvedimenti interamente derogabili, vi erano persino leggi fondamentali sia dal punto di vista strettamente giuridico-istituzionale che da quello dell’opportunità politica: il testo unico sugli enti locali (ossia: si consentiva al commissario di prescindere da ogni possibilità e/o forma e/o obbligo di dialogo istituzionale coi sindaci; ad esempio per l’ubicazione dei nuovi siti o per l’utilizzo dei vecchi), e il decreto legge “in materia di appalto di pubbliche forniture”: e qui è evidente, data la ben nota delicatezza del tema, quanto potenzialmente rischiosa fosse la possibilità data al commissariato di derogare dai controlli in tema di appalti contenuti in questa legge.

Né meno importanti erano gli altri: ad esempio, il commissario poteva in pratica derogare da ogni disposizione allora vigente in tema di tutela ambientale riguardo al posizionamento, utilizzo, riutilizzo, apertura, dimensionamento delle discariche (decreto n. 915/82 e legge 441/87); e addirittura dello smaltimento dei rifiuti industriali (decreto n. 397/88).

In astratto, anche questa vasta possibilità di deroga data al commissariato poteva considerarsi coerente con la legge 225/924; ma era appunto la concreta situazione cui veniva applicata, cioè quella dell’emergenza rifiuti, a rendere quantomeno discutibile tale vastità di deroghe: poiché, di nuovo, il punto cardine restava sempre il fatto che non si era di fronte ad un evento calamitoso per così dire “usuale”.

E cioè: se l’emergenza era dovuta alla mancata applicazione/attivazione di un piano di smaltimento, era ovvio che solo la messa in opera di tale piano avrebbe potuto risolverla definitivamente; ma questo era compito istituzionale dell’ente preposto, cioè la Regione; inoltre, in quanto compito istituzionale “ordinario” di tale Ente, non poteva essere certo realizzato prescindendo da tutti i controlli e il rispetto di norme e leggi (regionali e nazionali): esempio non a caso, dovendo tenere obbligatoriamente conto dei vincoli ambientali e della coordinazione con i comuni e le popolazioni locali.

4.2 – A chi tocca la soluzione? Boh …

Dunque, affidare tale compiti a una gestione straordinaria appariva in sé contraddittorio e con un esito paradossale: se, infatti, non toccava al commissario mettere in atto la soluzione definitiva, la sua attività doveva limitarsi alla soluzione della fase strettamente emergenziale. Cioè, in concreto, trovare dove e come smaltire “la monnezza”. Il che (ed ecco appunto il paradosso poi puntualmente avveratosi) significava continuare ad utilizzare esattamente quelle discariche di cui invece il piano definitivo prevedeva l’eliminazione (o almeno la riduzione del 50%). In breve: si avrebbe avuto l’incredibile e surreale risultato per cui la soluzione dell’emergenza immediata avrebbe portato alla creazione di nuova emergenza. Tutto a norma di legge.

Ed infatti, il testo della opcm dell’11 febbraio 1994, ricorrendo alla generica definizione di “impianti” (in più punti non si capiva cioè se ci si riferisse o discariche o agli impianti di trattamento dei rifiuti o ad entrambi), in collegamento ai poteri pressoché illimitati dati al commissario5 in merito al loro utilizzo, apertura, riapertura, gestione, collocazione, ecc., non poteva non apparire al tempo stesso ambiguo e rischioso.

Ambiguo: perché da un lato sembrava attribuire al commissario poteri costituzionalmente illegittimi (l’attuazione di un piano definitivo che era di competenza regionale e che non poteva derogare dalle normali procedure di controllo e di aggiudicazione degli appalti); dall’altro, tale confusione non poteva non portare ad una sicura indeterminatezza riguardo sia all’attività da svolgersi, sia alla conclusione della fase emergenziale: cosa che, giova ribadire, era espressamente esclusa dalla legge su cui si era basata la dichiarazione dello stato d’emergenza.

Rischioso: basta solo osservare quanto si disponeva ai commi 4, 6, 7 dell’art. 2 dell’opcm in questione, per rendersi conto di quanto fossero reali i rischi appena delineati (e che poi si sarebbero in pieno concretizzati): il comma 4, in sostanza, prevedendo la possibilità di “disporre ulteriori conferimenti anche con ampliamento di volumi e superfici mediante provvedimenti di occupazione d’urgenza e requisizione temporanea di aree presso impianti già autorizzati”, autorizzava il commissario ad aumentare estensione e capacità di ogni tipo di discarica; sia quelle in esaurimento, sia quelle esaurite, sia quelle eventualmente da individuarsi; non solo: non prevedendo alcun limite di capienza (per esempio, “non oltre una certa percentuale della capienza massima”) permetteva un uso illimitato di esse.

Il comma 6, a sua volta, dava praticamente “carta bianca” al commissario anche per l’eventuale messa in opera di un piano definitivo: un mandato in bianco che, data la sua assoluta genericità, permetteva (almeno in linea teorica) qualsiasi tipo di soluzione, senza alcun controllo o verifica o possibilità di dialogo (istituzionale o informale che fosse) con sindaci e comunità locali: il commissario poteva “disporre l’esecuzione di nuovi impianti, nonché l’integrazione e il completamento di impianti pubblici esistenti o in costruzione, approvando progetti, provvedendo a occupazioni d’urgenza, eseguendo opere, anche in deroga alle disposizioni sugli appalti”.

Di positivo, in tale norma, vi era almeno, ma unicamente, il fatto che finalmente le discariche passassero sotto il controllo pubblico.

4.3 – La presidenza del Consiglio è fuori di testa: parola della Corte dei Conti

Si comprende dunque perché il giudizio della Corte dei Conti su questa scelta (abnorme ampiezza di deroghe in connessione con abnorme ampiezza di poteri), sia stato durissimo. E’ vero che esso arriva nel 2010, e quindi comprendente le successive numerosissime ordinanze, decreti, ecc.; come si vedrà ancor più generiche e deroganti di quella iniziale del 1994; ma è evidente che anche a questa si riferisce la Corte criticando esplicitamente l’eccesso di «delega del potere di deroga normativa6, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, al Commissario delegato con grave alterazione dei ruoli … nonché l’assoluta assenza di norme secondarie (direttive, fissazione di schemi di procedimenti o di provvedimenti)»7.

Tutto ciò dovuto sempre allo stesso errore di fondo: «il ricorso improprio a gestioni straordinarie»8.

Senza mezzi termini, la Corte criticava aspramente e esplicitamente la decisione di Ciampi Nonché, va precisato, di tutti i suoi successori fino al 2010: «la Corte rileva una insoddisfacente azione normativa anche da parte della Presidenza del Consiglio, cui spetta il compito primario di indicare direttamente modalità e limiti della disciplina derogatoria delle singole emergenze. Tale manchevolezza (estrinsecatasi nell’incerta definizione dell’emergenza e degli obiettivi, nella individuazione di strumenti e di tempi senza fissazione di priorità) ha determinato difficoltà gestionali da parte del Commissario delegato»9.

4.3 – “Voglio trovare /un senso a questa storia …”

Resta ovviamente da chiedersi perché, all’epoca, Ciampi ed il suo Governo abbiano delineato poteri del commissariato e ambiti applicativi di essi in modo così evidentemente (e stranamente) poco rispondente alle necessità della situazione ed alle disposizioni di legge. Un primo elemento che aiuta a spiegare tale atteggiamento si può vedere in un incredibile (visto cosa è accaduto poi) disposizione del dpcm: l’attività del commissariato avrebbe dovuto concludersi appena 40 giorni dopo, ossia il 30 marzo 1994 (art. 2).

E’ vero che da un lato la legge del 1992 imponeva la fissazione di limiti temporali certi e ristretti; ma, essendo del tutto improbabile che Ciampi ritenesse davvero che un emergenza di quella portata potesse davvero essere risolta entro tale data, non si può non supporre che essa fosse stata indicata, anche in questo caso, tenendo presente la contingenza politica nazionale: come già ricordato, le elezioni si sarebbero tenute il 27 e 28 marzo; e dunque, alla data del 30 Ciampi sarebbe stato dimissionario, mentre si sarebbe saputo con certezza l’orientamento politico del nuovo governo (che sarebbe stato il primo governo Berlusconi). Insomma: un’indicazione temporanea del tutto approssimativa, e utilizzata col chiaro intento di scaricare sul successore la responsabilità politica di scelte che un governo “tecnico”, quale appunto quello di Ciampi, non poteva certo assumersi.

Ma con un certo margine di sicurezza riguardo al fatto che in ogni caso la scelta del commissariamento sarebbe stata mantenuta: poiché come si è visto, gli estremi, sul piano giuridico, per contestarla apparivano tutt’altro che infondati. Contestazione che, però, poteva essere posta in atto da un solo organo: la regione Campania. E già nel 1994 era evidente (perciò anche per Ciampi) che, chiunque avesse guidato la Regione, non avrebbe mai contestato la scelta del commissariamento; proprio perché aveva tutto l’interesse a far gestire (e decidere) tutte le scelte strategiche di fondo senza essere coinvolto nella responsabilità di esse.

Come cioè ci si è accorti solo molti anni dopo, la scelta del commissariamento conveniva a tutto il ceto politico dirigente della regione Campania perché «introduceva il pernicioso convincimento che gli interventi straordinari sanino le inefficienze e cancellino le responsabilità»10.

Una significativa conferma della critica della Corte dei Conti la si può vedere nel seguente episodio: ascoltato dalla Commissione parlamentare d’inchiesta nell’ottobre 1995, l’assessore regionale all’ambiente della giunta Grasso non solo chiedeva la proroga del commissariamento (come dire: poiché mi confesso incapace, commissariatemi pure), ma bocciava pure il piano di smaltimento elaborato dall’ENEA; al contrario, il suo primo dirigente dava un giudizio positivo sullo stesso piano; e, allo stesso tempo, manifestava l’intenzione di dimettersi dall’incarico11.

4.4 – “… anche se questa storia/un senso non ce l’ha” (Vasco)

Si tratta insomma di un dato estremamente importante per capire come poi si sia giunti alla catastrofe di fine 2007 – inizi 2008. Infatti, la legge del 1992, cui poi si sarebbe aggiunta la riforma in senso “federalista” del Titolo V della Costituzione del 2001 (col conferimento di poteri pressoché assoluti alle Regioni in materia di rifiuti), non solo dettava precisi limiti temporali al commissariamento; ma, soprattutto, stabiliva che la sua attività dovesse circoscriversi alla gestione dell’emergenza immediata, lasciando alle regioni l’obbligo di provvedere alla soluzione definitiva e ottimale delle cause dello stato emergenziale: «al commissario era demandata la gestione quotidiana dei rifiuti, nelle more dell’emanazione da parte della regione Campania di un piano regionale di smaltimento»12.

Già nel 1994, insomma, si era già al surrealismo puro. Un groviglio di (ir)responsabilità che forse (ma forse!) può essere così reso più comprensibile:

  1. secondo la legge, non toccava al commissariato mettere in atto un piano definitivo per lo smaltimento dei rifiuti;
  2. ma secondo l’opcm dell’11 febbraio 1994, forse anche sì;
  3. la Regione, cui invece di sicuro toccava farlo, non lo faceva, né aveva nessuna intenzione di farlo, perché si riteneva commissariata in modo totale. Come giustamente sottolineato dalla Corte dei Conti, ritenendosi deresponsabilizzata per il commissariamento (da essa stessa richiesta)

Risultato: tutti avevano così un vero e proprio “alibi perfetto” per non decidere: io, Regione, non posso far nulla finché non termina il commissariamento; ma il commissariamento non termina finché non si attua il piano regionale.

Su una cosa, però, erano tutti d’accordo: iniziare la caccia al “portuso” dove buttare la monnezza. Una caccia tragicomica perché disperata e disperata perché tragicomica.

Quanto come e perché sia stata disperata e tragicomica, a partire dalla prossima puntata.

1 Commissione Parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, Documento sui commissariamenti per l’emergenza rifiuti, 2002 cit., 9.

2 M. Gnes, Intervento, in La questioni dei rifiuti in Campania, Quaderni Svimez, n. 19/2009, p. 36.

3 Ibidem.

4 M. Gnes, Intervento, cit., p. 36; C. Ianniello, art. cit., p. 145.

5 Ovviamente, quando si parla di “commissario” non ci si riferisce alla persona singola, ma alla struttura di intervento, prevista al comma 8 dell’art. 2 della opcm dell’11 febbraio 1994. A tal proposito, va osservato (a merito del dispositivo emanato da Ciampi), che qui si prevedeva tassativamente l’utilizzo di solo personale già in servizio presso le Amministrazioni pubbliche locali e nazionali. Ma, come si vedrà, anche questa limitazione sarà in seguito ampiamente aggirata.

6 Che, del resto, la Corte aveva dichiarato illegittimo fin dal 1996.

7 Corte dei Conti, delib. n.31/2001/G, Interventi di emergenza nel settore dei rifiuti in Campania, 2001, in www.cortedeiconti.it., p. 30.

8 Ibidem, p. 31.

9 Ibidem.

10 Corte dei Conti, delib. n. 31/2001/G, cit., p. 31.

11 Commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, XII legislatura, Relazione trimestrale, 1995, cit., p. 18.

12 Commissione Parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, Relazione sulla Campania (relatore: on. Massimo Scalia), approvata nella seduta dell’8 luglio 1998, doc. XXIII n. 12, 1998, p. 11.