1.2 – 11 febbraio 1994: l’emergenza è dichiarata

Nel febbraio del 1994 l’allora presidente del Consiglio Ciampi accoglie la richiesta di Grasso. Inizia così, ufficialmente, almeno dal punto di vista strettamente normativo, la tragedia dei rifiuti: col decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri (dcpm) 11 febbraio 1994 n. 18, e con la contestuale ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri (opcm), dello stesso giorno. Con la prima si dichiarava ufficialmente «lo stato di emergenza della situazione determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani nella regione Campania»1, con la seconda, si commissariava la regione per la gestione dell’emergenza.

Dalle premesse contenute nei due provvedimenti si evince chiaramente che anche il Consiglio dei Ministri (i due testi vengono emanati a seguito di apposita riunione di esso) vedeva nell’atteggiamento della Giunta una parte di responsabilità per la situazione creatasi. Ossia: la stessa presidenza del Consiglio, pur non essendo affatto tenuta a farlo, “ufficializzava” nel testo del decreto che l’emergenza era causata dal fatto che «non sono stati ancora adottati da parte della Regione Campania il piano strategico e quello di emergenza per lo smaltimento dei rifiuti, previsti dalla legge regionale n. 10/1993»2; e, di conseguenza, che «comunque l’attuazione di tali piani comporta tempi tecnici di durata incompatibile con la gravità dell’emergenza»3.

Ossia: anche se la Regione si fosse finalmente decisa a dar seguito alla legge del 1993, sarebbe stato oramai troppo tardi.

Nelle premesse al testo del dcpm vi è anzi una palese contraddizione che pare appunto confermare come il Consiglio dei Ministri abbia voluto, per così dire, da un lato indicare le responsabilità di Grasso ma dall’altro, attenuarne quanto possibile la portata. Infatti, dapprima si afferma che non sono stati attuati né il piano strategico né quello di emergenza; ma, poco più avanti, dopo aver ricordato che «la situazione è resa ancor più grave dalla circostanza che il ridotto numero di discariche ancora attive ha esaurito la propria capacità di smaltimento e si trova in condizioni di sovraccarico che rendono aleatoria la stessa possibilità di gestione del materiale smaltito»4, si afferma invece che il piano di emergenza è stato “adottato” (ma va osservato che “adottare” non vuol dire affatto “avviare” né tantomeno “realizzare” … NdA) ma che esso è fallito «per effetto dell’adozione, da parte di più di un sindaco, di provvedimenti di chiusura e, comunque, di divieto di discarica nei propri territori, in opposizione alle ordinanze di proroga contingibili ed urgenti adottate dal presidente della giunta regionale»5.

Tale contraddizione appare in tutta evidenza di estrema importanza. Innanzi tutto, conferma ulteriormente che della legge regionale del 1993 Grasso ha applicato solo quel comma che gli permetteva l’uso in proroga delle discariche, disinteressandosi del resto del piano; in secondo luogo, sembra delineare, nemmeno troppo implicitamente, quello che sarebbe poi diventato uno dei temi più ricorrenti nel decennio seguente: cioè, che l’emergenza era determinata anche dall’ostinato e (apparentemente) immotivato rifiuto dei sindaci di ospitare sul proprio territorio discariche, siti e/o qualunque cose avesse a che fare con “la monnezza”.

In realtà, non è (era) così. La legge regionale del 1993, infatti, prescriveva chiaramente (in sintesi), tramite gli artt. 4 e 17, che i Sindaci avessero tutto il diritto, anzi, il dovere, di opporsi ad un utilizzo delle discariche che fosse risultato dannoso o, addirittura, contrario ai vincoli ambientali. Inoltre, i commi dell’art. 17 stabilivano appunto precisi limiti anche all’eventuale utilizzo in deroga delle discariche. Ciò evidentemente doveva appunto servire a limitare, se non proprio a scoraggiare definitivamente, l’uso illimitato delle discariche.

Dunque, essendo alle fine del 1993 tale legge comunque integralmente in vigore, i sindaci avevano pienamente diritto ad opporsi all’utilizzo in deroga delle discariche.

Cosa ancor più importante: dal testo del decreto si evince che è stato proprio il “dimenticato” Grasso ad avviare la prassi, poi diventata una delle cause principali della tragedia, di ricorrere alle deroghe da altre disposizioni di legge per consentire l’uso delle discariche oltre il lecito; la ricerca insomma, di una soluzione provvisoria, ma ai limiti della legalità, mentre, contemporaneamente, nulla veniva fatto per almeno tentare di avviare la soluzione definitiva. Cioè, il famoso “piano”. Insomma: fuor di dubbio che sia stato proprio Grasso a dare ai sindaci l’argomentazione più efficace a loro difesa, che in pratica era: perché ricorrere all’imposizione della deroga mentre non si fa nulla per l’attuazione del pano definitivo (di conseguenza: senza nessuna certezza in merito alla fine dell’emergenza)?

Ed è molto probabile che proprio questo avessero in mente i giudici della Corte dei Conti quando, quasi venti anni dopo, nell’analizzare le cause della catastrofe scriveranno che erano stati gli «enti territoriali che avevano concorso, a vario titolo, a determinare una situazione di grave rischio per l’ambiente e la salute pubblica»6. Si noti “a vario titolo”: ossia, Comuni, Province e Regione erano (stati) tutti corresponsabili, sia pure per motivi (e per gravità di essi) differenti.

1.3 – Un commissariamento legittimo ma non troppo

Con l’ordinanza dell’11 febbraio 1994, dunque, sulla base della richiesta avanzata da Grasso, e supportata dai rapporti dei prefetti, Ciampi nominava, l’ex Prefetto di Napoli Umberto Improta Commissario straordinario regionale per l’emergenza rifiuti.

La scelta di Ciampi di ricorrere al commissariamento è stata in seguito fortemente criticata: se non proprio illegittima, sicuramente una forzatura interpretativa delle leggi sulla quali è basata la dichiarazione dello stato di emergenza e la conseguente decisione di affidarsi al commissariamento. Anzi, alla luce di quanto accaduto in seguito, la procedura adottata da Ciampi venne (e viene) da più (ed autorevoli) parti ritenuta anch’essa una causa non secondaria della tragedia avvenuta.

Per comprendere le ragioni di tale critica, nonché la fondatezza di esse, però, è necessario addentrarsi nel linguaggio non sempre lineare della logica giuridica e nella, spesso conflittuale, concatenazione-sovrapposizione degli effetti della normativa utilizzata per giustificare prima la scelta del commissariamento e la sua azione poi.

Nei due provvedimenti, infatti, si legge che essi venivano emanati sulla base dell’art. 5 della l. 24 febbraio 1992 n. 225, istitutiva del Servizio Nazionale di Protezione Civile, il quale, a sua volta, rimandava all’art. 2 della stessa legge. In sostanza: l’art. 2 definiva cosa fosse da intendersi per “eventi giustificanti la richiesta dello stato di emergenza” che veniva dichiarato una volta constatato il verificarsi di questi eventi.

Quindi, andava innanzi tutto chiarito se il problema di dove e come smaltire “la monnezza” dovesse essere considerato “danno derivante da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi” (art. 1 della legge in questione). Secondo il suddetto art. 2 della l. 225/92, rientravano in questa definizione “eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria; b) eventi naturali o connessi con l’attività dell’uomo che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; c) calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari”7. Una definizione dunque alquanto elastica, in apparenza giustificante il commissariamento, visto che si faceva esplicito riferimento anche ad “attività dell’uomo”.

Ma già secondo la Corte dei Conti, l’interpretazione della legge data dal Consiglio dei Ministri era stata impropria: «la Corte ritiene dubbia l’applicabilità della disciplina normativa dettata per l’emergenza, in presenza di esigenze di ordine pubblico piuttosto che di alterazioni o pericolo di alterazioni territoriali”8.

In altri e più chiari termini: all’origine della situazione non vi era stato un evento improvviso, imprevedibile, pur se considerabile causato o concausato dall’intervento umano (come ad esempio la frana di Ischia del novembre 2023); ma una grave inefficienza amministrativa, reiterata nel tempo. Perciò, si doveva parlare non di evento calamitoso ma di mancato rispetto del principio giuridico di “ordine pubblico”9. Il che significa: non si doveva procedere al commissariamento.

Anche la Commissione parlamentare d’inchiesta, pur avendolo all’inizio ignorato, finì col porsi questo problema (il che conferma sia che esistesse, sia che come minimo andava indagato se e in che misura avesse influito sul disastro degli anni seguenti). Ed anche la Commissione (ma solo nel 2002) avrebbe ammesso che «l’interpretazione letterale della norma sembrava escludere la pertinenza del mezzo utilizzato … non può essere sottovalutato il fatto che, tutte le ipotesi fin qui esaminate sono significativamente dissimili da quelle disciplinanti i casi della protezione civile e che le emergenze sulle quali si è intervenuti, sono state determinate più dalla difficoltà di reperire, con i normali mezzi legislativi e di amministrazione di cui sono dotati i poteri locali e centrali, soluzioni adeguate al problema dello smaltimento dei rifiuti, che provocate da “eventi naturali”»10.

La Commissione, ovviamente, in quanto organo politico non poteva dirlo con altrettanta chiarezza di un organo giurisdizionale, sia pure di solo controllo, quale la Corte dei Conti; ma è evidente che, pur in modo tortuoso, affermava lo stesso identico concetto: non potendosi parlare di “improvviso evento calamitoso”, era stata forzata l’interpretazione della legge. Ed almeno su questo secondo punto la Commissione riconosceva senza mezzi termini che «per i casi di specie, il ricorso al potere di ordinanza di cui alla legge n. 225/1992, è stato reso possibile soltanto da una interpretazione estensiva di questa norma»11.

Da qui l’inevitabile conclusione della Commissione: «in assenza di chiavi di lettura diverse da quelle di stretta ermeneutica giuridica, il ricorso allo strumento del commissariamento ex articolo 5 della legge n. 225/1992, effettivamente appare improprio”12. Definizione ripetuta anche qualche rigo dopo: «non è interesse della Commissione entrare ulteriormente negli approfondimenti di natura tecnica. Ma i suoi compiti istituzionali d’inchiesta e di indagine non possono trascurare i problemi, tuttora non risolti, derivanti dall’utilizzo dello strumento improprio»13.

Insomma: pur non affermandolo esplicitamente, sia la Corte dei Corti che la Commissione parlamentare hanno in sostanza detto: Ciampi sbagliò nel 1994; e, dopo di lui, hanno sbagliato tutti i successivi presidenti del consiglio14; hanno forzato oltre il lecito, l’interpretazione della legge; o, come afferma in modo ambiguo la Commissione, hanno attuato «una scelta politica, che ha superato letture più restrittive della norma»15.

Sul perché, poi, Ciampi (e il Consiglio dei Ministri dell’epoca) abbiano fatto questa scelta, risposte documentali non ve ne sono. Né lui, né l’allora Ministro degli Interni (il democristiano Nicola Mancino) né quello dell’Ambiente (l’indipendente giornalista Alberto Ronchey) del suo governo sono mai stati ascoltati dalle Commissioni parlamentari succedutesi dopo il 1995.

Ma Ciampi poteva fare diversamente? Certo che poteva. E forse, doveva. Perché non lo ha fatto, e a chi conveniva che non lo facesse (e perché) lo si vedrà nella prossima puntata.

1 Presidenza del Consiglio dei Ministri, Decreto 11 febbraio 1994 n. 18, in “Gazzetta Ufficiale”, 12 febbraio 1994 n. 35, p. 9.

2 Ibidem.

3 Ibidem.

4 Ibidem.

5 Ibidem.

6 Corte Dei Conti, Sez. Reg. di Controllo per la Campania, Deliberazione n. 155 /2010, p. 24, in www.cortedeiconti.it.

7 Accertata tale situazione, dunque, “al verificarsi degli eventi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, delibera lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi. Con le medesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venir meno dei relativi presupposti” (art. 5).

8 Corte dei Conti, deliberazione n. 31/2001/g, 2001, cit., p. 31. Stessa opinione ribadita in Corte dei Conti, La gestione dell’emergenza rifiuti effettuata dai commissari straordinari del governo, deliberazione n. 1/2005/g, 2007, p. 30.

9 Per comprendere il senso e l’importanza della critica della Corte dei Conti, deve essere ricordato che la nozione giuridica di “ordine pubblico” cui si fa riferimento, pur non essendo all’epoca esplicitamente delineata né nella Costituzione né in nessuna legge specifica, comprendeva non solo situazioni quali disordini di piazza, manifestazioni violente o simili, ma, come è stato poi enunciato in una legge del 1998, “il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni”. E la Corte Costituzionale precisa al riguardo: “tale definizione nulla aggiunge alla tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica tramandata dalla giurisprudenza di questa Corte, nella quale la riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento” (C. Cost., sent. 25 luglio 2001 n. 190). Da queste affermazioni, si capisce dunque la gravità e la non infondatezza (come minimo) della critica della Corte dei Conti alla scelta del commissariamento.

10 Commissione parlamentare d’inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, Documento sull’istituto del commissariamento per l’emergenza rifiuti (relatore: sen. Giuseppe Specchia), 2000, cit., p. 9.

11 Ibidem.

12 Ibidem. p. 9.

13 Ibidem, p. 11.

14 Ibidem., p. 11.

15 Ibidem, p. 9.